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如何防范业主委员会、业主委员会委员腐败、侵权、滥权

自从1991年中国第一个业主委员会诞生至今,已经20多个年头了。建立业主组织的目标,自然应该是:对外,防范侵权和维护业主共同权益并尽可能保护每个业主的个体利益不受外部利益集团和个人的侵犯;对内,维持业主共同利益与业主个体利益的最大平衡,最大限度地降低业主之间的利益冲突。从而使小区和楼宇长期保持一个安全、良好的使用状态,实现居住者的美好生活,保障业主不动产财富的价值。

而是否能够实现上述目的,往往取决于业主委员会作用的发挥,进而又取决于委员们的品德、能力。如何找到“好人”、“能人”做委员,就成为政府、业主们的共同愿望。

但中国30多年的市场经济发展历程和当前反腐中打出那么多老虎、苍蝇的活生生现实又告诉我们,如果没有防范机制,任何“好人”、“能人”都可能会腐败。即所谓制度性腐败、集体性腐败。而诞生、成长于这个阶段的业主委员会,也自然不可能独善其身。

尽管业内很多人反感我们研究和讨论解决这个问题,认为“业主组织刚刚开始,主流是保护和发展,出错是支流,监管防范以后再说,以免影响业主组织的发展”。但我们认为,尽管目前影响业主组织发展的原因,有发展商、物业服务企业以及个别政府官员阻挠的因素,还有业主群体自身组织意愿和能力不足的历史文化因素。但业主委员会组建后对业主权利的侵犯,也会令业主们对业主组织自身是否能够起到保护自己的结果产生怀疑甚至恐惧。而随着业主委员会数量的增加,这种负面案例的副作用就会更加明显。为此,我们认为防范业主委员会和成员腐败、滥权、侵权等问题,更是我们的历史使命。

纵观业主委员会产生、发展的这20多个年头,其重要问题可以分为业主委员会这个机构的问题及业主委员会委员的问题。

涉及业主委员会这个机构的问题主要有:

1. 主任独裁型,主任个人把持印章。从而采用通过形式上合法的法律文书,出让业主共同财产(如车位、共有面积和共同收益等)利益。其个人从中获取商业利益。典型的案例有协助发展商变更规划多盖房屋获利;协助物业公司动用维修资金以吃回扣方式从中获利等;协助发展商或物业公司出租业主共有车库和共有面积将公共收益贪污、私分等;

2. 窝案型,业主委员会大部分委员集体被发展商或物业服务企业收买,把业主共同利益输送给其他机构和团体,委员们共同获取商业利益;

3. 真假愚蠢型,或受到一些所谓专家、律师的蛊惑,启动一些不该启动的维权活动或法律诉讼活动,以失败而告终,从而让对手得利,使得业主共同利益的保护权利丧失。这种行为,从表面上很难看出是业主委员会真的愚蠢,还是用“愚蠢”掩盖丑恶;

4. 其他从形式上以业主委员会名义进行的、事实上侵犯业主共同利益从而获得委员们个人利益的行为。

涉及业主委员会委员的问题主要有:

1. 伪造业主身份或简历竞选成为业主委员会委员、主任委员。为谋取私利获得权力地位;

2. 给物业服务企业压力迫使其采购自己或朋友的企业成为本小区某项服务的供方,从而自己获得利益;

3. 要求物业服务企业向其提供免费的车位或其他服务,甚至要求减免其物业费,利用权力谋取私利;

4. “热心”于向物业服务企业推荐外包服务供方,从中收取商业回扣或佣金;

5. 以带领业主们搞“维权”活动相要挟,向发展商、物业服务企业勒索或索要钱款;

6. 其他利用业主委员会委员地位谋取个人利益的行为。

总之,社会上、政府中有什么类型的腐败丑剧,业主委员会中也一定有自身的版本在幕后上演着!甚至一些严重的个案中,不乏有被判刑多年的案例。

由于业主对(业主委员会操纵的)业主大会、业主委员会的侵权行为,一般只能通过人民法院撤销其决定[①]的途径,且这种事后救济手段举证成本、时间成本、经济成本都比较大,则政府及相关人士都通过政策指导及业主组织运转实践等方式,试图最大限度地降低这些行为的发生率。主要办法有:

1. 指导业主委员会在做决定时应该采用“多数决”[②]的形式,以免产生主任独裁的情况。这当然会导致业主委员会工作的效率下降。但与几百上千业主共同利益保护的正义目标相比,降低效率是合理的选择。但很多时候不能被认真遵守;

2. 鼓励业主组织设立监事会[③],由一群有知情权、话语权的热心业主,监督有决定权的业主委员会委员们。但在实际运行中我们发现,这种机制要么就导致腐败滥权行为中不过“多了几个参与分赃的成员”,要么就导致业主委员会委员们的工作热情极度下降,从而导致业主委员会不作为的情况比较多;

3. 鼓励设立业主大会秘书[④]制度,由秘书独立负责业主大会、业主委员会的行政办公活动,并掌管印章。由于市场上缺少这种有职业经理人素质的专业人员,故业主大会秘书很容易沦为业主委员会主任秘书,使得印章仍然不能保障在多数委员同意的情况下使用。此外,由于业主组织资金(即业主大会经费[⑤])的筹集能力低,很多小区无资金支付该人力成本支出;

4. 物业费等资金的使用者和监管者分离,有的小区尝试采用“共管账户”的手段管理物业费,业主委员会只对物业费等资金的使用、流向、账目进行监管,物业服务企业在公开资金使用过程前提下对资金具体使用负责。但这需要以物业管理采用委托或信托即“酬金制”的模式为前提。尽管如此,也难确保物业服务企业不从物业费中给业主委员会委员们进行利益输送,以使业主委员会的监管“高抬贵手”;

5. 鼓励设立业主委员会任期终止后的“离任审计”[⑥]制度,但如果委员在任3年(甚至6年)内有腐败行为,也不能及时发现和避免,甚至给了他足够的时间造假。

上述办法都在一定程度上可以减少问题的发生,但其需要较高的运转成本和人力资源素质。因此,在实践中效果并不太好。而政府已经总结了一些小区的高效、经济的方法,就是要求业主委员会完善工作档案、保管好工作痕迹情况下的完全公开机制[⑦],即业主委员会应该“建立并妥善保管工作档案,为业主提供查阅、抄录和复制档案资料的便利”。

这种机制对于制约业主委员会工作过失有如下优点:

1. 及时性、随时性,任何业主只要怀疑、担心,就可以理直气壮地去业主委员会复制任何档案。这就解决了业主们通过诉讼撤销业主委员会决定时无法获得证据的难题。由于随时可能有业主会来调阅业主委员会工作档案,就使得业主委员会不得不尽量做好档案记录工作,以免被业主们指责;

2. 无成本,每个业主都可以利用自己的闲暇时间对自己怀疑、担心的问题进行调查活动。只要业主委员会拒绝这种调查,业主委员会的道德形象就立即破产,就必将面临业主们对其罢免的行动;

3. 几乎不会产生群体事件,由于每个业主的怀疑、担心可以通过对原始文件的知情和得到解释,故其不必纠集一群人来向业主委员会施加压力,或采取夺权活动;

4. 对业主委员会工作几乎无影响,由于每个业主虽然有所有档案的知情权,但裁决权在法院或业主委员会自己认为的确是过失时的自我修正,故任何一个业主知情权的行使,只会耗费一些工作时间和纸张成本,并不会影响业主委员会的正常会议和决策活动。

综上,由于业主组织是一群购买了同一个小区不动产的人们的组织,其运转也不需要对组织成员有任何保密的必要,故我们认为完全透明公开的运转业主组织的模式,即把业主组织运转的知情权交给每个业主的模式,是防范业主委员会、委员会委员们腐败、滥权、侵权和不作为的最佳模式。它可以及时发现问题;促使业主委员会及时自我纠正问题并防止再犯同样的错误;不会令问题发展到积重难返的程度;既保护了业主共同利益,也保护了可能犯错而承担民事甚至刑事责任的委员个人。

在公开、透明运转业主委员会的基础上,再配合其他方式并逐步建立、完善业主委员会相关工作的标准作业流程(SOP-Standard Operation Procedure),那么业主委员会这个机构,自然就可以坦坦荡荡地做事,委员们,也可以踏踏实实的做人了。

那些自认为不会腐败、滥权而只是为业主们服务的业委会委员们:你们是有任期的,到期后业主们未必再选你们。如果你们不想到那个时候看到下任业委会委员腐败、滥权而无奈,就该在自己在位的时候,和广大业主们共同编织“关住权力的笼子”,自己先在笼子里为业主们服务,给业主组织和小区留下这一非常重要的制度遗产和组织文化遗产,从而使得继任者们不会再发生制度(漏洞)性腐败和滥权。这才是业主组织持续、稳定发展的根本所在。

[①] 《中华人民共和国物权法》第七十八条 业主大会或者业主委员会的决定,对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。

[②] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第四十三条

[③] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第三十六条、第三十九条等

[④] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第五十一条等

[⑤] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第十九条、第三十九条等

[⑥] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第五十一条等

[⑦] 《北京市住宅区业主大会和业主委员会指导规则》(京建发[2010]739号)第四十二条、第四十四条、等